I danni da vaccino sono indennizzabili?

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l’illegittimità costituzionale della legge 4 febbraio 1966, n. 51 (Obbligatorietà della vaccinazione antipoliomielitica) nella parte in cui non prevede, a carico dello Stato, un’equa indennità per il caso di danno derivante, al di fuori dell’ipotesi di cui all’art. 2043 c.c., da contagio o da altra apprezzabile malattia causalmente riconducibile alla vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica, riportato dal bambino vaccinato o da altro soggetto a causa dell’assistenza personale diretta prestata al primo.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 giugno 1990″.

Premette il giudice a quo di essere stato investito, quale giudice del lavoro, da un ricorso − per ottenere l’indennizzo previsto dalla disposizione denunciata − proposto dai genitori di una minore la quale, a seguito di vaccinazione contro morbillo, rosolia e parotite (MPR; vaccino “Morupar”, poi ritirato dal commercio, appena pochi giorni dopo la somministrazione, nella vicenda di cui è causa), aveva riportato − secondo quanto accertato all’esito di C.T.U. − una necrolisi epidermica tossica con trombosi venosa della femorale iliaca sx, con postumi («esiti di intervento di drenaggio di ascesso in fossa iliaca – regione inguinale sx in quadro di infezione delle pelvi con linfadenite reattiva secondaria ad artrite settica con persistenza di ostruzione della vena femorale comune ed iliaca, estrinsecantesi con edema dell’arto inferiore sx rispetto al controlaterale dx con plus di cm 2 alla coscia alla sura che si estende al piede») ritenuti ascrivibili alla VII categoria della tabella A annessa al decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1981, n. 834 (Definitivo riordinamento delle pensioni di guerra, in attuazione della delega prevista dall’art. 1 della legge 23 settembre 1981, n. 533).

Rileva, al riguardo, il giudice rimettente che la domanda proposta dalla parte ricorrente non può trovare accoglimento alla luce del quadro normativo vigente, dal momento che, pur tenendo conto delle decisioni di illegittimità costituzionale di cui alle sentenze n. 27 del 1998 e n. 423 del 2000 − con le quali venne esteso il diritto all’indennizzo per quanti si fossero sottoposti a vaccinazione antipolio o contro l’epatite B nel periodo antecedente a quello in cui tali vaccinazioni, pur se già raccomandate, erano divenute obbligatorie −, i relativi dicta non possono trovare applicazione nel caso di specie. Tali sentenze, infatti, integrano ipotesi di pronunce additive per omissione (e non additive di principio) che operano soltanto entro gli stretti confini dell’oggetto specifico individuato dal relativo dispositivo: dunque, con effetti circoscritti alle sole previsioni delle vaccinazioni antipolio e antiepatite di tipo B. Da qui l’esigenza di sollevare, in riferimento all’ipotesi di specie, il relativo dubbio di legittimità costituzionale, non essendo praticabile una interpretazione adeguatrice nei sensi auspicati dalla parte ricorrente, anche se in tal senso si sono espresse alcune pronunce di merito. Approdo ermeneutico, quest’ultimo, peraltro contrastato dalla giurisprudenza di legittimità, la quale, evocando la natura assistenziale del beneficio in parola, quale forma di solidarietà sociale, impone una applicazione rigorosa della norma stessa.

Al riguardo, il giudice a quo sottolinea come la legge n. 210 del 1992 abbia introdotto una tutela in chiave solidaristica in favore di soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni o somministrazioni di emoderivati o a seguito di attività di cura promosse o gestite dallo Stato per la tutela della salute pubblica, in ossequio ai princìpi tracciati da questa Corte nella sentenza n. 307 del 1990, ove si è evidenziata l’esigenza del necessario bilanciamento tra il valore individuale della salute e la solidarietà tra individuo e collettività, che sarebbe alla base del trattamento obbligatorio. Pertanto, «in difetto di una prestazione indennitaria, il soggetto danneggiato sarebbe costretto a sopportare, da solo, tutte le conseguenze negative di un trattamento sanitario effettuato non solo nell’interesse dell’individuo, ma anche dell’intera società». In tale alveo si collocano, dunque, le ricordate pronunce di questa Corte (n. 27 del 1998 e 423 del 2000), a fondamento delle quali – come ricorda il rimettente – fu posto il rilievo secondo cui differenziare il trattamento tra quanti hanno subìto la vaccinazione per imposizione di legge e quanti vi si sono sottoposti aderendo ad un appello alla collaborazione ad un programma sanitario, «si risolverebbe in una patente irrazionalità della legge. Essa riserverebbe, infatti, a coloro che sono stati indotti a tenere un comportamento di utilità generale per ragioni di solidarietà sociale un trattamento deteriore rispetto a quello che vale a favore di quanti hanno agito in forza della minaccia di una sanzione».

A proposito della rilevanza della questione, il giudice rimettente osserva come risulti nella specie accertata − e comunque non contestata ex adverso − la sussistenza del nesso di causalità tra la vaccinazione praticata alla figlia dei ricorrenti e i danni alla integrità fisica della stessa; così come ugualmente documentata e non controversa appare la circostanza che la vaccinazione contro morbillo-parotite-rosolia abbia formato oggetto di una intensa campagna di sensibilizzazione, come attestato dalle circolari ministeriali e dai vari atti amministrativi analiticamente passati in rassegna dal giudice rimettente. La domanda di indennizzo, infine, è stata presentata entro i termini di legge.

Sulla non manifesta infondatezza della questione, il giudice rimettente puntualizza come la funzione della legge n. 210 del 1992 debba essere ricercata essenzialmente nella esigenza di dare attuazione a diritti inviolabili dell’uomo sanciti dalla Carta fondamentale: segnatamente, dall’art. 2, in riferimento al diritto-dovere di solidarietà sociale; dall’art. 3, sotto il profilo del riconoscimento a tutti di pari opportunità; dall’art. 32, che tutela il diritto alla salute. Rievocati, poi, i princìpi che hanno costituito il nucleo delle predette sentenze n. 27 del 1998 e n. 423 del 2000, il rimettente sottolinea come la giurisprudenza costituzionale − viene richiamata, in particolare, la sentenza n. 226 del 2000 − si è attestata nel reputare che la «ragione giustificativa dell’indennizzo debba rinvenirsi nella tutela dell’interesse alla promozione della salute collettiva – che può venire assunto ad oggetto di un obbligo legale o di una pubblica politica di diffusione – e non già e non tanto nell’obbligatorietà in quanto tale del trattamento, che costituisce mero strumento per il perseguimento di siffatto interesse generale».

L’indennizzo previsto dalla normativa censurata presenterebbe, dunque, una ratio correlata alla esigenza di attribuire al solidaristico intervento della collettività l’approntamento di rimedi a fronte dei danni subiti dall’individuo per sottoporsi ad un trattamento sanitario rivelatosi dannoso e praticato a beneficio della stessa collettività. Nel conflitto tra interesse individuale del singolo alla tutela della sua salute e tutela dell’interesse collettivo della salute come bene della comunità, il principio di solidarietà, se, da un lato, può far prevalere l’interesse collettivo su quello individuale, dall’altro lato «impone di prevedere una riparazione adeguata per quanti abbiano ricevuto un danno alla salute nell’adempiere i medesimi doveri di solidarietà che fondano il diritto all’indennizzo». Tale riparazione si imporrebbe, dunque, anche nell’ipotesi di vaccinazione non obbligatoria, ma «ampiamente caldeggiata dalle istituzioni sanitarie», giacché, altrimenti, «si finirebbe con il sacrificare il contenuto minimo del diritto alla salute di quanti sono stati indotti alla vaccinazione da ragioni di solidarietà sociale».

Nel caso di specie, il giudice a quo sottolinea come i ricorrenti si siano determinati alla vaccinazione «per la tutela della salute non solo della figlia, ma anche di quella altrui, in rapporto all’elevato rischio di contagio, in età scolare e prescolare; per il coinvolgimento delle strutture pubbliche nelle fasi del controllo farmacologico, della somministrazione e della propaganda». Considerato, pertanto, che la vaccinazione è stata effettuata in vista di un beneficio di carattere generale, «con conseguente compressione del diritto alla salute della figlia minore in nome della solidarietà verso gli altri», è ragionevole che debba essere la collettività stessa ad assumere i relativi costi. La mancata estensione dell’indennizzo risulterebbe, quindi, per tali ragioni, in contrasto con l’art. 2 Cost.

La tesi del giudice del Tribunale di Ancona: la disparità di trattamento tra vaccino obbligatorio e vaccino raccomandato.

Il vuoto di tutela innanzi censurato violerebbe anche l’art. 3 Cost., per la irrazionale disparità di trattamento fra situazioni assimilabili. Si è, infatti, già evidenziata − segnala il giudice a quo − la comparabilità tra l’evento dannoso scaturito da un trattamento obbligatorio rispetto a quello conseguito a un trattamento sanitario raccomandato, sempre nell’interesse della collettività: «lo Stato non può ignorare o limitare la propria responsabilità oggettiva nei confronti dei cittadini, per lo più bambini, danneggiati da trattamenti scientificamente gravati da un rischio di effetti collaterali, più o meno gravi e permanenti, dopo averne consigliato il trattamento sanitario».

Rievocando ancora una volta i dicta delle richiamate pronunce di questa Corte, il giudice a quo ulteriormente e conclusivamente segnala come «in difetto di un equo ristoro in favore del soggetto passivo del trattamento sanitario raccomandato, si avrebbe l’irrazionale risultato di concedere l’indennizzo a coloro i cui genitori hanno adottato un comportamento di utilità generale dietro la minaccia della sanzione e di negarlo, per contro, a coloro i cui genitori hanno fatto ricorso alla vaccinazione per ragioni di solidarietà sociale». Sussisterebbe, inoltre, un ulteriore profilo di irrazionalità della norma impugnata, dal momento che essa estende i benefici anche a fattispecie di trattamenti non obbligatori, quale quello di cui al comma 4 dello stesso art. 1, ove è previsto l’indennizzo anche in caso di vaccinazione effettuata «per potere accedere ad uno Stato estero». Evenienza, questa, che non appare ragionevolmente giustificare un diverso trattamento rispetto alla vaccinazione raccomandata ed effettuata per ragioni di utilità sociale, visto che il viaggio all’estero può dipendere da ragioni di mero piacere.

Si denuncia, infine, violazione anche dell’art. 32 Cost., in quanto la norma oggetto di censura vanificherebbe senza giustificazione il diritto alla salute dei soggetti vaccinati, i quali, «accettando la vaccinazione in nome della solidarietà» nei confronti dei consociati, hanno subìto un danno irreversibile alla loro salute «per un beneficio atteso dall’intera collettività».

Considerato in diritto

1.— Il Tribunale di Ancona ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3 e 32 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1, della legge 23 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati), «nella parte in cui non prevede che il diritto all’indennizzo, istituito e regolato dalla stessa legge ed alle condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che abbiano subìto lesioni e/o infermità, da cui siano derivati danni irreversibili all’integrità psico-fisica, per essersi sottoposti a vaccinazione, non obbligatoria ma raccomandata, contro il morbillo, la rosolia e la parotite».

Il Tribunale di Ancona rimettente espone di essere chiamato a pronunciarsi, quale giudice del lavoro, sul ricorso − per ottenere l’indennizzo di cui alla disposizione denunciata − proposto dai genitori di una bambina la quale, a seguito della vaccinazione contro morbillo-parotite-rosolia (MPR), praticata mediante un vaccino poi ritirato dal commercio pochi giorni dopo la somministrazione, aveva subìto gravi patologie, ritenute ascrivibili alla VII categoria della tabella A) annessa al decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1981, n. 834 (Definitivo riordinamento delle pensioni di guerra, in attuazione della delega prevista dall’art. 1 della legge 23 settembre 1981, n. 533). La vaccinazione, ancorché non obbligatoria − e, dunque, non suscettibile di dar luogo, ove generatrice delle complicanze previste dalla normativa denunciata, all’indennizzo ivi previsto − si presentava, però, fortemente incentivata dalle pubbliche autorità, avendo essa formato oggetto di una intensa campagna di sensibilizzazione, attestata da numerosi atti emanati a tale riguardo dalla pubblica amministrazione. Sicché verrebbero in luce gli stessi princìpi in forza dei quali la giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto estensibile l’indennizzo previsto dalla normativa oggetto di censura in favore di categorie di persone le quali avevano subìto danni a seguito di vaccinazioni effettuate in un periodo in cui queste non erano ancora obbligatorie, ma solo raccomandate. Il tutto − ha soggiunto il giudice a quo − in funzione di un adeguato risalto da annettere al principio solidaristico, in ragione del quale la collettività deve farsi carico, attraverso uno specifico indennizzo, dei danni subiti dal singolo, ove questi si sottoponga ad un trattamento sanitario in vista della tutela della salute, non solo individuale, ma anche collettiva.

Da qui, anzitutto, la denunciata violazione dell’art. 2 Cost., risultando priva di coerenza una normativa che non ricomprenda tra i fruitori del beneficio quanti, come la figlia dei ricorrenti, abbiano riportato menomazioni irreversibili per effetto di vaccinazioni che siano state oggetto di una politica sanitaria incentivante per esigenze di tutela della salute della intera collettività, come si è dimostrato essere la vaccinazione contro il morbillo, la parotite e la rosolia. Risulterebbe anche violato l’art. 3 Cost., in quanto, in difetto di un equo ristoro in favore del soggetto passivo del trattamento sanitario raccomandato, si avrebbe l’irrazionale risultato di concedere l’indennizzo a coloro i cui genitori hanno adottato un comportamento di utilità generale dietro la minaccia di una sanzione e di negarlo, per contro, a coloro i cui genitori hanno fatto ricorso alla vaccinazione per ragioni di solidarietà. Compromesso sarebbe, infine, anche l’art. 32 Cost., dal momento che verrebbe ad essere ingiustificatamente vanificata la garanzia del diritto alla salute dei soggetti vaccinati i quali, accettando la vaccinazione in nome della solidarietà verso gli altri e dei vincoli che li saldano alla collettività, si siano trovati a subire un danno irreversibile alla loro salute per un beneficio atteso dall’intera collettività.

La sentenza n. 107 del 2012 Corte Costituzionale

2.— La questione è fondata.

3.— In tema di vaccinazioni obbligatorie o raccomandate, e di diritto all’indennizzo per danni alla salute a seguito del trattamento praticato, questa Corte ha avuto modo di affermare, sin dalla sentenza n. 307 del 1990 − pronunciata in materia di vaccinazione antipoliomielitica per i bambini entro il primo anno di vita, all’epoca prevista come obbligatoria − che «la legge impositiva di un trattamento sanitario non è incompatibile con l’art. 32 Cost. se il trattamento sia diretto non solo a migliorare o preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri, giacché è proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della collettività, a giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell’uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale».

Ma se «il rilievo costituzionale della salute come interesse della collettività» − si soggiunse − esige che, «in nome di esso, e quindi della solidarietà verso gli altri, ciascuno possa essere obbligato, restando così legittimamente limitata la sua autodeterminazione, a un dato trattamento sanitario, anche se questo importi un rischio specifico», tuttavia esso «non postula il sacrificio della salute di ciascuno per la tutela della salute degli altri». Ne deriva che «un corretto bilanciamento fra le due suindicate dimensioni del valore della salute − e lo stesso spirito di solidarietà (da ritenere ovviamente reciproca) fra individuo e collettività che sta a base dell’imposizione del trattamento sanitario − implica il riconoscimento, per il caso che il rischio si avveri, di una protezione ulteriore a favore del soggetto passivo del trattamento. In particolare finirebbe con l’essere sacrificato il contenuto minimale proprio del diritto alla salute a lui garantito, se non gli fosse comunque assicurato, a carico della collettività, e per essa dello Stato che dispone il trattamento obbligatorio, il rimedio di un equo ristoro del danno patito».

La richiamata pronuncia costituì, come è noto, la base su cui venne, poco dopo, approvata la legge n. 210 del 1992 (si veda la relazione al progetto di legge n. 4964 presentato alla Camera dei deputati il 12 luglio 1990 e confluito, assieme ad altre iniziative parlamentari, nei lavori preparatori della legge in esame), risultando poi progressivamente acquisita − sul fermo presupposto che, in ogni caso, la vaccinazione non sia «configurabile quale trattamento coattivo» (sentenza n. 132 del 1992) − non solo la stretta correlazione, nella «disciplina costituzionale della salute», tra diritto fondamentale dell’individuo (lato «individuale e soggettivo») e interesse della intera collettività (lato «sociale e oggettivo») (sentenza n. 118 del 1996); quanto, soprattutto, la necessità che, ove i valori in questione vengano a trovarsi in frizione, l’assunzione dei rischi, relativi a un trattamento “sacrificante” della libertà individuale, venga ricondotta ad una dimensione di tipo solidaristico.

Ponendosi, inoltre, nella prospettiva di individuare la ratio della provvidenza indennitaria in ogni situazione in cui il singolo abbia esposto a rischio la propria salute per la tutela di un interesse collettivo, si è in seguito affermato che dagli artt. 2 e 32 Cost. deriva l’obbligo, simmetricamente configurato in capo alla stessa collettività, «di condividere, come è possibile, il peso delle eventuali conseguenze negative» (sentenza n. 27 del 1998). Se ne è fatto conseguire che non vi è, dunque, ragione di differenziare il caso in cui «il trattamento sanitario sia imposto per legge» da quello «in cui esso sia, in base a una legge, promosso dalla pubblica autorità in vista della sua diffusione capillare nella società; il caso in cui si annulla la libera determinazione individuale attraverso la comminazione di una sanzione, da quello in cui si fa appello alla collaborazione dei singoli a un programma di politica sanitaria». «Una differenziazione − si è precisato − che negasse il diritto all’indennizzo in questo secondo caso si risolverebbe in una patente irrazionalità della legge. Essa riserverebbe infatti a coloro che sono stati indotti a tenere un comportamento di utilità generale per ragioni di solidarietà sociale un trattamento deteriore rispetto a quello che vale a favore di quanti hanno agito in forza di minaccia di sanzione» (sentenza n. 27 del 1998).

Ne è, in sintesi, derivato che «la ragione determinante del diritto all’indennizzo» è «l’interesse collettivo alla salute» e non «l’obbligatorietà in quanto tale del trattamento, la quale è semplicemente strumento per il perseguimento di tale interesse»; e che lo stesso interesse è fondamento dell’obbligo generale di solidarietà nei confronti di quanti, sottoponendosi al trattamento, vengano a soffrire di un pregiudizio (sentenze n. 226 e n. 423 del 2000).

La profilassi delle malattie infettive, le attività di prevenzione e le campagne di sensibilizzazione da parte delle autorità pubbliche

4.— Su queste basi, si può osservare, più in dettaglio, che, se nella profilassi delle malattie infettive appaiono decisive le attività di prevenzione, dirette a scongiurare e a contenere il pericolo del contagio, è in ogni caso decisivo il rilievo assunto dalle campagne di sensibilizzazione da parte delle competenti autorità pubbliche allo scopo di raggiungere e rendere partecipe la più ampia fascia di popolazione. In questa prospettiva − nella quale è perfino difficile delimitare con esattezza uno spazio “pubblico” di valutazioni e di deliberazioni (come imputabili a un soggetto collettivo) rispetto a uno “privato” di scelte (come invece imputabili a semplici individui) − i diversi attori finiscono per realizzare un interesse obiettivo − quello della più ampia immunizzazione dal rischio di contrarre la malattia − indipendentemente da una loro specifica volontà di collaborare: e resta del tutto irrilevante, o indifferente, che l’effetto cooperativo sia riconducibile, dal lato attivo, a un obbligo o, piuttosto, a una persuasione o anche, dal lato passivo, all’intento di evitare una sanzione o, piuttosto, di aderire a un invito.

In presenza di diffuse e reiterate campagne di comunicazione a favore della pratica di vaccinazioni è, infatti, naturale che si sviluppi un generale clima di “affidamento” nei confronti proprio di quanto “raccomandato”: ciò che rende la scelta adesiva dei singoli, al di là delle loro particolari e specifiche motivazioni, di per sé obiettivamente votata alla salvaguardia anche dell’interesse collettivo.

Corrispondentemente a questa sorta di cooperazione involontaria nella cura di un interesse obiettivamente comune, ossia autenticamente pubblico, apparirà naturale reputare che tra collettività e individui si stabiliscano vincoli propriamente solidali, nel senso − soprattutto − che le vicende delle singole persone non possano che essere riguardate anche sotto una prospettiva “integrale”, vale a dire riferita all’intera comunità: con la conseguenza, tra le altre, che, al verificarsi di eventi avversi e di complicanze di tipo permanente a causa di vaccinazioni effettuate nei limiti e secondo le forme di cui alle previste procedure, debba essere, per l’appunto, la collettività ad accollarsi l’onere del pregiudizio individuale piuttosto che non i singoli danneggiati a sopportare il costo del beneficio collettivo.

Sul piano dei valori garantiti, in Costituzione, dall’art. 2, nonché dall’art. 32, lo sfumare, in altri termini, del rilievo delle motivazioni strettamente soggettive (che possano aver indotto verso le scelte imposte o auspicate dall’amministrazione sanitaria) giustifica la traslazione in capo alla collettività (anch’essa obiettivamente favorita da quelle scelte) degli effetti dannosi eventualmente conseguenti.

In un contesto di irrinunciabile solidarietà, del resto, la misura indennitaria appare per se stessa destinata non tanto, come quella risarcitoria, a riparare un danno ingiusto, quanto piuttosto a compensare il sacrificio individuale ritenuto corrispondente a un vantaggio collettivo: sarebbe, infatti, irragionevole che la collettività possa, tramite gli organi competenti, imporre o anche solo sollecitare comportamenti diretti alla protezione della salute pubblica senza che essa poi non debba reciprocamente rispondere delle conseguenze pregiudizievoli per la salute di coloro che si sono uniformati.

In un quadro di riferimento quale quello accennato, è agevole avvedersi di come la pratica della vaccinazione contro morbillo-parotite-rosolia abbia formato oggetto, da più di un decennio, di insistite ed ampie campagne, anche straordinarie, di informazione e raccomandazione da parte delle pubbliche autorità sanitarie, nelle loro massime istanze (con distribuzione di materiale informativo specifico sia tra gli operatori sanitari sia presso la popolazione); al punto che, nel sito informatico ufficiale dello stesso Ministero della salute, tra le «vaccinazioni raccomandate», compare tuttora quella in questione, in linea con le determinazioni di cui già al decreto ministeriale 7 aprile 1999 (Nuovo calendario delle vaccinazioni obbligatorie e raccomandate per l’età evolutiva), alla circolare n. 12 del 13 luglio 1999 (Controllo ed eliminazione di morbillo, parotite e rosolia attraverso la vaccinazione), al Piano nazionale per l’eliminazione del morbillo e della rosolia congenita (approvato, per il periodo 2003-2007, dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 13 novembre 2003 e ora, per il periodo 2010-2015, con Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2011) nonché al Piano nazionale vaccini (aggiornamento 2005). La ricognizione operata, sul punto, dallo stesso giudice rimettente deve ritenersi pertanto esaustiva ai fini della dimostrazione dell’assunto secondo il quale la pratica in questione, pur non essendo obbligatoria ex lege, si inserisce in quel filone di protocolli sanitari per i quali l’opera di sensibilizzazione, informazione e convincimento delle pubbliche autorità − in linea, peraltro, con i «progetti di informazione» previsti all’art. 7 della stessa legge n. 210 del 1992 e affidati alle unità sanitarie locali «ai fini della prevenzione delle complicanze causate da vaccinazioni» e comunque allo scopo di «assicurare una corretta informazione sull’uso di vaccini» − viene reputata più adeguata e rispondente alle finalità di tutela della salute pubblica rispetto alla vaccinazione obbligatoria.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati), nella parte in cui non prevede il diritto ad un indennizzo, alle condizioni e nei modi stabiliti dalla medesima legge, nei confronti di coloro i quali abbiano subìto le conseguenze previste dallo stesso articolo 1, comma 1, a seguito di vaccinazione contro il morbillo, la parotite e la rosolia.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 aprile 2012.”

La sentenza n. 107 del 2012 – che, come detto, dirime la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati), «nella parte in cui non prevede che il diritto all’indennizzo, istituito e regolato dalla stessa legge ed alle condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che abbiano subìto lesioni e/o infermità, da cui siano derivati danni irreversibili all’integrità psico-fisica, per essersi sottoposti a vaccinazione, non obbligatoria ma raccomandata, contro il morbillo, la rosolia e la parotite» sollevata con ordinanza del 21 dicembre 2010 dal Tribunale di Ancona – è stata più volte citata, da ultimo, dalla sentenza n. 268 del 2017 che ha ampliato ulteriormente tale principio, anche alla luce delle deduzioni svolte dal Ministero della Salute e dall’Avvocatura Generale dello Stato sul concetto di patologie pregresse, rischio e raccomandazione.

“Con ordinanza del 20 luglio 2016 (r.o. n. 252 del 2016), la Corte d’appello di Milano, sezione lavoro, ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati), nella parte in cui «non prevede che il diritto all’indennizzo, istituito e regolato dalla stessa legge ed alle condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che abbiano subito lesioni e/o infermità, da cui siano derivati danni irreversibili all’integrità psico-fisica, per essere stati sottoposti a vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, antinfluenzale».

1.1.– Le questioni di legittimità costituzionale sono state sollevate dalla Corte d’appello di Milano nell’ambito di un giudizio promosso dal Ministero della salute per impugnare la sentenza con cui il Tribunale di Milano aveva riconosciuto al ricorrente, in primo grado, il diritto all’indennizzo, a fronte della diagnosi della sindrome di Parsonage Turner, insorta a seguito di vaccinazione antinfluenzale «fortemente incentivata ai pensionati della sua fascia di età nelle campagne di sensibilizzazione del Ministero della Salute».

L’indennizzo era stato negato originariamente sia dal centro medico, sia dal Ministero, poiché la vaccinazione in oggetto non è obbligatoria, ma solo raccomandata.

Riferisce la Corte rimettente che il giudice di primo grado, a seguito di una istruttoria che aveva accertato il «nesso eziologico tra la pratica vaccinale e la comparsa della Sindrome di Parsonage Turner», aveva ritenuto di interpretare la norma censurata in modo costituzionalmente conforme, tenendo conto della sentenza n. 107 del 2012 della Corte costituzionale, «sul presupposto che la vaccinazione […] rientri tra le ipotesi di vaccinazione raccomandata con chiare finalità preventive di tutela della collettività»”.

La tesi del Ministero della Sanità: “il diritto all’indennizzo per le sole vaccinazioni obbligatorie e non per quelle raccomandate”

“Il Ministero della salute, nel ricorso in appello, ritiene, al contrario, che il Tribunale di Milano abbia illegittimamente esteso l’ambito applicativo della legge n. 210 del 1992, che riconosce il diritto all’indennizzo per le sole vaccinazioni obbligatorie e non per quelle raccomandate. Anche il riferimento alla sentenza n. 107 del 2012 della Corte costituzionale sarebbe del tutto erroneo, non potendosi assimilare rosolia, parotite e morbillo (malattie specificamente oggetto della citata sentenza della Corte costituzionale) al virus influenzale. Il Ministero, inoltre, contesta anche l’adesione del Tribunale alle conclusioni raggiunte dal consulente tecnico di ufficio sul nesso di causalità fra la vaccinazione e l’insorgere della patologia, «dovendosi ritenere che tale conclusione sia definibile in termini scientifici come mera possibilità […] e non di probabilità né tantomeno di certezza».

1.2.– Ciò premesso, la Corte d’appello di Milano, innanzitutto, ritiene infondate le censure proposte dal Ministero della salute, relative alla mancata dimostrazione del nesso di causalità fra la vaccinazione e la patologia, affermando che l’esito della consulenza tecnica di ufficio sarebbe sostenuta dai «dati ricavabili dalla letteratura scientifica», i quali conducono a ritenere la sussistenza di una «correlazione causale» in termini di «probabilità».

1.3.– Sostiene la Corte rimettente che, sebbene la vaccinazione antinfluenzale non sia obbligatoria (come richiesto dalla disposizione censurata ai fini del diritto all’indennizzo), essa «è stata oggetto di raccomandazione da parte del Ministero della Salute» e che il ricorrente rientra in una categoria di persone «ad aumentato rischio di malattia grave» (essendo «affetto da broncopneumopatia cronica ostruttiva»).

Richiama inoltre la sentenza n. 107 del 2012 della Corte costituzionale (oltre alle decisioni n. 423 del 2000 e n. 27 del 1998 della stessa Corte), che ha riconosciuto il diritto all’indennizzo anche nei casi in cui «la lesione alla salute sia derivata da un trattamento vaccinale non obbligatorio, bensì raccomandato dall’autorità sanitaria pubblica per ragioni di tutela della salute pubblica, e precisamente dalla vaccinazione contro il morbillo, la parotite e la rosolia»”.

“Tale estensione si giustifica, secondo la Corte rimettente, considerando che, «in presenza di diffuse e reiterate campagne di comunicazione a favore della pratica vaccinale, resta del tutto irrilevante o indifferente che […] l’effetto cooperativo della popolazione sia riconducibile ad un obbligo o ad una persuasione».

1.4.– La Corte d’appello di Milano, in presenza di un dato letterale inequivoco che non consente indennizzo se non in presenza di menomazioni permanenti derivanti da vaccinazioni obbligatorie, non condivide la decisione del giudice di primo grado, il quale aveva riconosciuto il diritto all’indennizzo attraverso una pretesa interpretazione costituzionalmente conforme dell’art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992.

In conseguenza, solleva questione di legittimità costituzionale della medesima disposizione, per violazione degli artt. 2, 3 e 32 Cost.

2.– La Corte rimettente ritiene che le questioni sollevate siano rilevanti, sussistendo ogni altra condizione per il riconoscimento del richiesto indennizzo, così da essere decisiva per l’esito della controversia la decisione della Corte costituzionale su di esse.

3.– Le questioni sarebbero, inoltre, non manifestamente infondate rispetto «al diritto-dovere di solidarietà di cui all’art. 2 Cost., al principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost. e al diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost.»

Se non fosse riconosciuto un indennizzo, il singolo soggetto, infatti, sarebbe costretto a farsi carico delle conseguenze negative derivanti da un trattamento sanitario effettuato non solo nel suo interesse, ma «anche e soprattutto» nell’interesse dell’intera collettività.

Inoltre, si determinerebbe un trattamento differenziato fra i soggetti che si sono sottoposti a una vaccinazione obbligatoria e coloro che invece hanno aderito a un «appello alla collaborazione ad un programma sanitario pubblico, riservando a questi ultimi un trattamento deteriore». Si determinerebbe, infine, la «lesione del diritto alla salute della fascia di popolazione più anziana e debole».

4.– Con atto depositato il 3 gennaio 2017, è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale vengano dichiarate, «in gradato subordine, inammissibil[i], non rilevant[i] ed infondat[e]».

La tesi dell’Avvocatura generale dello Stato: la “raccomandazione amministrativa” non è fonte di obblighi per i destinatari.

4.1.– L’Avvocatura generale dello Stato ritiene che le motivazioni che sostengono l’ordinanza di rimessione siano errate sia dal punto di vista medico-scientifico, sia da quello giuridico.

Innanzitutto, «l’influenza c.d. stagionale non assume né può mai assumere il carattere di una pandemia», cioè di una epidemia «la cui diffusione interessa più aree geografiche del mondo, con un alto numero di casi gravi ed una mortalità elevata». Al contrario, l’influenza stagionale sarebbe «una malattia infettiva dal carattere ricorrente […] ma dal decorso generalmente benigno». Essa, in questa prospettiva, risulterebbe «realmente pericolosa solo per ben determinate categorie di soggetti, di regola ultrasessantacinquenni o già affetti da determinate patologie croniche». Tenendo conto di queste considerazioni specifiche, le autorità sanitarie avrebbero intrapreso campagne di sensibilizzazione tese a raccomandare la vaccinazione per le categorie a rischio, in tal modo assicurando primariamente «una tutela individuale “rafforzata”» del diritto alla salute.

Proprio in ragione della dimensione prevalentemente individuale della tutela che si intende assicurare, si farebbe ricorso alla raccomandazione amministrativa che «non è – né può essere – fonte di obblighi per i destinatari né, tantomeno, contempla – o può contemplare – sanzioni per coloro che non si sottopongono al trattamento sanitario raccomandato».

Ritiene la difesa statale (richiamando ampi passaggi della sentenza n. 107 del 2012 della Corte costituzionale) che il diritto all’indennizzo sia riconosciuto al singolo, quando costui si sia sottoposto a vaccinazione (obbligatoria o raccomandata) «in funzione della tutela di un interesse superiore», ossia quello della salute collettiva. Solo in tale prospettiva si giustificherebbe l’obbligo posto in capo alla collettività di farsi carico di eventuali conseguenze negative che derivino dalle vaccinazioni stesse.

4.2.– Poste queste considerazioni preliminari, l’Avvocatura generale dello Stato eccepisce l’inammissibilità delle questioni per carenza di rilevanza, perché la Corte rimettente – senza considerare il carattere determinante dell’intervento del medico di base, nella scelta del ricorrente di sottoporsi al vaccino – avrebbe invece ritenuto che a tale scelta egli si sia determinato a fronte delle raccomandazioni ministeriali.

Inoltre, le questioni sarebbero irrilevanti, poiché la Corte d’appello di Milano avrebbe dovuto distinguere fra le categorie di soggetti a rischio o non a rischio, per valutare il riconoscimento dell’indennizzo. Se per i primi, infatti, la vaccinazione antinfluenzale «è raccomandata nel loro (se non esclusivo, quantomeno) prevalente interesse», per gli altri «potrebbe eventualmente discutersi se il trattamento vaccinale è loro consigliato nel prevalente interesse generale». Solo rispetto a questi ultimi si potrebbe porre il dubbio di legittimità costituzionale derivante dal mancato riconoscimento di un indennizzo.

La Corte rimettente, peraltro, non avrebbe spiegato in che modo l’applicazione della norma censurata sia necessaria per la prosecuzione del giudizio e avrebbe omesso ogni motivazione in merito alle ragioni che hanno indotto il ricorrente a sottoporsi al vaccino. L’individuazione della dimensione dell’interesse tutelato (individuale o collettiva) sarebbe essenziale al fine di riconoscere il diritto all’indennizzo, senza invece che assuma rilievo il carattere obbligatorio o solo raccomandato della vaccinazione.

Ancora, la difesa statale ritiene che, in caso di accoglimento delle questioni prospettate, permarrebbe una serie di nodi irrisolti, che solo il legislatore potrebbe sciogliere, nell’esercizio della sua discrezionalità. In particolare, dovrebbero essere definiti i criteri in base ai quali individuare le categorie dei soggetti cui riconoscere l’indennizzo.

Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, inoltre, la Corte rimettente non avrebbe nemmeno chiarito perché ritiene che l’influenza stagionale abbia carattere pandemico. In questo caso, infatti, la vaccinazione avrebbe dovuto essere raccomandata o anche imposta a tutti i soggetti e non solo a quelli che rientrano in particolari categorie a rischio.

La Corte d’appello di Milano, peraltro, non avrebbe motivato le ragioni per le quali ritiene assimilabili l’influenza stagionale e le altre malattie rispetto alle quali è intervenuta la Corte costituzionale per estendere la previsione del diritto all’indennizzo. La difesa statale ritiene che tale equiparazione non sia possibile, tenuto conto del diverso grado di pericolosità delle patologie in questione, nonché del diverso grado di pervasività delle campagne di sensibilizzazione delle rispettive pratiche vaccinali (a questo proposito viene specificamente richiamata la sentenza n. 27 del 1998 della Corte costituzionale).

Un ulteriore profilo di inammissibilità, «che ridonda peraltro anche in infondatezza», risiede nel fatto che il «mancato riconoscimento […] di un indennizzo […] non si traduce affatto, e di per sé, nella lesione» del diritto alla salute. In questa prospettiva, la difesa statale ricorda che è pur sempre possibile, per coloro che abbiano subito un grave pregiudizio a seguito della vaccinazione antinfluenzale, agire in giudizio per ottenere il risarcimento del danno, che coprirebbe tutte le voci di pregiudizio (patrimoniale e non patrimoniale) determinato dalla vaccinazione”.

La tesi dell’Avvocatura generale dello Stato: “Il carattere facoltativo della vaccinazione, le “categorie a rischio” e la prevalenza alla tutela della salute individuale” esclude l’indennizzo.

“Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, ancora, la Corte d’appello di Milano non avrebbe chiarito il motivo per il quale ritiene che il mancato riconoscimento dell’indennizzo determinerebbe una lesione del «diritto alla salute delle fasce più vulnerabili della popolazione», alla luce del carattere facoltativo della vaccinazione e della gratuità della somministrazione.

4.3.– L’Avvocatura generale dello Stato ritiene che le questioni siano comunque non fondate, perché il ricorrente si era determinato a sottoporsi alla vaccinazione su consiglio medico, in relazione alla specifica patologia da cui è affetto, che lo colloca in una delle cosiddette “categorie a rischio”.

Proprio tale personale condizione di salute, quindi, renderebbe evidente, nel caso in esame, la prevalenza dell’interesse alla tutela della salute individuale, con esclusione del diritto all’indennizzo, non rilevando invece il carattere obbligatorio o meno della vaccinazione.

Né potrebbe essere riconosciuto un indennizzo a fronte di tutte le vaccinazioni, considerando che queste soddisfano sempre una componente anche collettiva del diritto alla salute: diversamente, infatti, verrebbero stravolti «quella particolare simmetria e quel particolare bilanciamento tra benefici e costi, individuali e collettivi, che […] costituisce la ratio del riconoscimento o, per converso, della negazione della provvidenza indennitaria pubblica».

Gli appartenenti alle categorie a rischio, dunque, sarebbero indotti a effettuare la vaccinazione nel prevalente interesse individuale, che, in questa prospettiva, non ammetterebbe «la traslazione a carico della collettività del peso economico» dei relativi danni.

Da un secondo punto di vista, le questioni sarebbero infondate, perché «la vaccinazione antinfluenzale non è in alcun modo assimilabile, né quanto a pericolosità del virus né quanto ad ampiezza, contenuto e destinatari della raccomandazione, alle tipologie di vaccinazione» per le quali la Corte costituzionale ha riconosciuto l’illegittimità costituzionale del mancato riconoscimento dell’indennizzo”.

Le Considerazioni in diritto e la decisione della Corte Costituzionale.

“Considerato in diritto

1.– La Corte d’appello di Milano, sezione lavoro, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale, in relazione agli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione, dell’art. 1, comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati), nella parte in cui non prevede che il diritto all’indennizzo, istituito e regolato dalla stessa legge ed alle condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che abbiano subito lesioni o infermità, da cui siano derivati danni irreversibili all’integrità psico-fisica, in seguito a vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, antinfluenzale.

Ritiene la Corte rimettente che, in caso di menomazione permanente dell’integrità psico-fisica derivante dalla vaccinazione raccomandata antinfluenzale, il mancato riconoscimento dell’indennizzo determini la violazione, innanzitutto, degli artt. 2 e 32 Cost. Sarebbe infatti leso «il diritto-dovere di solidarietà», poiché, in difetto di una prestazione indennitaria, il singolo danneggiato sarebbe costretto a sopportare le gravi conseguenze negative derivanti da un trattamento sanitario, raccomandato non solo a tutela della sua salute individuale, ma anche di quella collettiva.

La disposizione censurata, inoltre, violerebbe il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., poiché determinerebbe un’irragionevole differenziazione di trattamento tra coloro che si sono sottoposti a vaccinazione in osservanza di un obbligo giuridico e coloro che, invece, a tale vaccinazione si sono determinati aderendo alle raccomandazioni delle autorità sanitarie. L’irragionevolezza deriverebbe dal riconoscimento solo ai primi, in caso di menomazioni permanenti, del diritto all’indennizzo, a fronte del medesimo rilievo che raccomandazione e obbligo assumono al fine della tutela della salute collettiva.

2.– La Corte d’appello rimettente esclude la possibilità di orientarsi verso un’interpretazione costituzionalmente conforme della disposizione censurata, che riconosca il diritto all’indennizzo sulla base dei medesimi principi che hanno condotto questa Corte, con la sentenza n. 107 del 2012, a dichiarare l’illegittimità costituzionale del medesimo art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992, nella parte in cui non prevedeva quel diritto, a seguito di menomazione permanente derivante da vaccinazione contro morbillo, parotite e rosolia.

Osserva il giudice a quo che, pur a seguito di tale sentenza, il contenuto normativo della disposizione censurata resterebbe inequivocabilmente chiaro nel riconoscere l’indennizzo nei soli casi di menomazioni causate da vaccinazioni obbligatorie. Infatti, il dispositivo di accoglimento della sentenza n. 107 del 2012 si riferirebbe unicamente a quella determinata vaccinazione, e non potrebbe essere esteso al caso di specie se non a prezzo di una sostanziale disapplicazione della disposizione censurata.

Per questo, consapevolmente, la Corte rimettente ravvisa nel tenore testuale della disposizione un impedimento ad un’interpretazione compatibile con i parametri costituzionali invocati.

Tale modo di procedere è corretto, giacché questa Corte ha in più occasioni affermato che quando il rimettente si prospetta la via dell’interpretazione conforme ma esclude che essa sia percorribile, la questione di legittimità costituzionale che ne deriva non può ritenersi inammissibile. Al contrario, laddove l’univoco tenore letterale della disposizione precluda un’interpretazione conforme, s’impone il sindacato di legittimità costituzionale (da ultimo, ex multis, sentenze n. 83 e n. 82 del 2017, n. 241 e n. 219 del 2016).

3.– Alcuni profili d’inammissibilità preliminarmente eccepiti dall’Avvocatura generale dello Stato involgono il merito delle questioni sollevate e sono perciò da apprezzare unitamente a quest’ultimo.

Ciò è a dirsi per l’insistito rilievo secondo il quale l’ordinanza di rimessione non avrebbe dato sufficiente conto delle motivazioni che hanno sorretto la scelta, da parte del soggetto in causa nel giudizio a quo, di sottoporsi a vaccinazione raccomandata: giacché, ammesso che tali motivazioni siano rilevanti, qualunque riflessione su di esse comporta all’evidenza una valutazione sulla natura della raccomandazione proveniente dalle autorità sanitarie e sulla sua incidenza nello spazio di autodeterminazione del singolo, richiedendo, quindi, un giudizio sul merito delle censure di legittimità costituzionale sollevate.

Allo stesso modo, l’asserita mancata individuazione, nel petitum dell’ordinanza, delle categorie cui dovrebbe effettivamente spettare il riconoscimento dell’indennizzo non è, nel caso di specie, profilo preliminare, ma questione che si pone solo una volta che sia stata decisa, in caso di menomazioni permanenti derivanti da una vaccinazione raccomandata, l’illegittimità costituzionale dell’esclusione dell’indennizzo stesso. Solo a quel punto, logicamente, si presenta la questione di quanto ampia debba essere la platea dei destinatari dell’estensione.

4.– Inconferente per la soluzione delle questioni all’attenzione di questa Corte è l’osservazione dell’Avvocatura generale dello Stato secondo cui il soggetto che abbia subìto un grave pregiudizio della propria integrità psico-fisica in conseguenza della vaccinazione antinfluenzale avrebbe comunque la possibilità di agire in giudizio per il risarcimento del danno alla salute.

L’osservazione non è infatti utile né a fondare un’eccezione preliminare d’inammissibilità, né a sostenere argomenti di merito per la soluzione delle questioni sollevate.

Dal primo punto di vista, la Corte d’appello rimettente ha reso specificamente conto dell’avvenuto accertamento del nesso causale che, nel caso in esame, collega la vaccinazione antinfluenzale e la menomazione psico-fisica, al fine di dimostrare la sussistenza delle condizioni di applicabilità della specifica disciplina che la legge n. 210 del 1992 reca in tema di indennizzo.

Quanto al secondo aspetto, questa Corte ha già precisato che la disciplina apprestata dalla legge appena citata opera su un piano diverso da quello in cui si colloca la normativa in tema di risarcimento del danno. Il risarcimento, infatti, presuppone un nesso tra fatto illecito e danno ingiusto, mentre il diritto all’indennizzo, che prescinde dalla colpa, sorge a fronte del solo accertamento che la menomazione irreversibile consegua alla vaccinazione «e deriva dall’inderogabile dovere di solidarietà che, in questi casi, incombe sull’intera collettività», laddove quest’ultima tragga beneficio dal trattamento vaccinale del singolo (sentenza n. 118 del 1996).

Ferma in ogni caso la possibilità per l’interessato di azionare anche l’ordinaria pretesa risarcitoria, che potrà eventualmente essere riconosciuta ove ricorrano le condizioni previste dall’art. 2043 del codice civile, il legislatore ha dunque previsto un’autonoma misura economica di sostegno, di natura indennitaria ed equitativa (sentenza n. 118 del 1996), in caso di danno alla salute, il cui ottenimento dipende dal semplice fatto obiettivo dell’aver subito un pregiudizio. Tale misura consente agli interessati una protezione certa nell’an e nel quantum, non subordinata all’esperimento di un’azione di risarcimento del danno, che richiede l’accertamento di un fatto illecito e l’individuazione del responsabile (sentenze n. 423 del 2000, n. 27 del 1998 e n. 118 del 1996).

5.– Nel merito, la decisione delle questioni sollevate richiede, in primo luogo, che sia precisato sulla base di quali presupposti e a quali condizioni questa Corte ha esteso, in sue precedenti pronunce, il riconoscimento dell’indennizzo – che l’art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992 testualmente riserva alle menomazioni permanenti derivanti da vaccinazioni obbligatorie – anche a fronte di gravi e permanenti lesioni all’integrità psico-fisica insorte a seguito di alcune, specificamente individuate, vaccinazioni non obbligatorie, ma raccomandate.

In secondo luogo, deve essere accertato se queste medesime considerazioni valgano anche per la vaccinazione non obbligatoria antinfluenzale, di cui si discute nel giudizio principale.

6.– Con le sentenze n. 107 del 2012 (in relazione alla vaccinazione contro morbillo, parotite e rosolia), n. 423 del 2000 (con riferimento alla vaccinazione, allora solo raccomandata, contro l’epatite B) e n. 27 del 1998 (quanto alla vaccinazione, anch’essa allora solo raccomandata, contro la poliomielite), questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 32 Cost., dell’art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992, nella parte in cui non prevedeva il diritto all’indennizzo – in presenza di una patologia irreversibile e previo accertamento del nesso causale tra questa e la vaccinazione – per le menomazioni permanenti derivanti dalle ricordate vaccinazioni, oggetto dei rispettivi giudizi principali.

In tema di trattamenti vaccinali, la tecnica dell’obbligatorietà (prescritta per legge o per ordinanza di un’autorità sanitaria, come si esprime la disposizione censurata) e quella della raccomandazione (nelle forme di cui si darà esplicito conto più avanti) possono essere sia il frutto di concezioni parzialmente diverse del rapporto tra individuo e autorità sanitarie pubbliche, sia il risultato di diverse condizioni sanitarie della popolazione di riferimento, opportunamente accertate dalle autorità preposte.

Nel primo caso, la libera determinazione individuale viene diminuita attraverso la previsione di un obbligo, assistito da una sanzione. Tale soluzione – rimessa alla decisione delle autorità sanitarie pubbliche, fondata su obiettive e riconosciute esigenze di profilassi – non è incompatibile con l’art. 32 Cost. se il trattamento obbligatorio sia diretto non solo a migliorare o preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche quello degli altri, giacché è proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della collettività, a giustificare la compressione dell’autodeterminazione del singolo (sentenze n. 107 del 2012, n. 226 del 2000, n. 118 del 1996, n. 258 del 1994 e n. 307 del 1990).

Nel secondo caso, anziché all’obbligo, le autorità sanitarie preferiscono fare appello all’adesione degli individui a un programma di politica sanitaria. La tecnica della raccomandazione esprime maggiore attenzione all’autodeterminazione individuale (o, nel caso di minori, alla responsabilità dei genitori) e, quindi, al profilo soggettivo del diritto fondamentale alla salute, tutelato dal primo comma dell’art. 32 Cost., ma è pur sempre indirizzata allo scopo di ottenere la migliore salvaguardia della salute come interesse (anche) collettivo.

Proprio da quest’ultimo punto di vista, ferma la differente impostazione delle due tecniche ora in discussione, quel che tuttavia rileva, per la decisione delle questioni di legittimità costituzionale in esame, è l’obiettivo essenziale che entrambe perseguono nella profilassi delle malattie infettive: ossia il comune scopo di garantire e tutelare la salute (anche) collettiva attraverso il raggiungimento della massima copertura vaccinale.

In questa prospettiva, incentrata sulla salute quale interesse (anche) obiettivo della collettività, non vi è differenza qualitativa tra obbligo e raccomandazione: l’obbligatorietà del trattamento vaccinale è semplicemente uno degli strumenti a disposizione delle autorità sanitarie pubbliche per il perseguimento della tutela della salute collettiva, al pari della raccomandazione. I diversi attori (autorità pubbliche e individui) finiscono per realizzare l’obiettivo della più ampia immunizzazione dal rischio di contrarre la malattia indipendentemente dall’esistenza di una loro specifica volontà di collaborare: «e resta del tutto irrilevante, o indifferente, che l’effetto cooperativo sia riconducibile, dal lato attivo, a un obbligo o, piuttosto, a una persuasione o anche, dal lato passivo, all’intento di evitare una sanzione o, piuttosto, di aderire a un invito» (sentenza n. 107 del 2012).

Per quanto concerne più direttamente le vaccinazioni raccomandate, in presenza di diffuse e reiterate campagne di comunicazione a favore dei trattamenti vaccinali, è naturale che si sviluppi un affidamento nei confronti di quanto consigliato dalle autorità sanitarie: e ciò rende la scelta individuale di aderire alla raccomandazione di per sé obiettivamente votata alla salvaguardia anche dell’interesse collettivo, al di là delle particolari motivazioni che muovono i singoli.

Questa Corte ha conseguentemente riconosciuto che, sul piano degli interessi garantiti dagli artt. 2, 3 e 32 Cost., è giustificata la traslazione in capo alla collettività, anch’essa obiettivamente favorita dalle scelte individuali, degli effetti dannosi che eventualmente da queste conseguano.

La ragione determinante del diritto all’indennizzo, quindi, non deriva dall’essersi sottoposti a un trattamento obbligatorio, in quanto tale; essa risiede piuttosto nelle esigenze di solidarietà sociale che si impongono alla collettività, laddove il singolo subisca conseguenze negative per la propria integrità psico-fisica derivanti da un trattamento sanitario (obbligatorio o raccomandato) effettuato anche nell’interesse della collettività.

Per questo, la mancata previsione del diritto all’indennizzo in caso di patologie irreversibili derivanti da determinate vaccinazioni raccomandate si risolve in una lesione degli artt. 2, 3 e 32 Cost.: perché le esigenze di solidarietà sociale e di tutela della salute del singolo richiedono che sia la collettività ad accollarsi l’onere del pregiudizio individuale, mentre sarebbe ingiusto consentire che siano i singoli danneggiati a sopportare il costo del beneficio anche collettivo (sentenza n. 107 del 2012).

Proprio alla luce di tali considerazioni, si può qui aggiungere che le ragioni dell’estensione del riconoscimento del diritto all’indennizzo ricavabili dalla giurisprudenza ricordata non hanno mai comportato né comportano, da parte di questa Corte, valutazioni negative sul grado di affidabilità scientifica della somministrazione delle vaccinazioni. Al contrario, la previsione dell’indennizzo, originariamente riservata ai casi di lesioni permanenti derivanti da vaccinazioni obbligatorie, e la sua estensione (ad opera di questa Corte) ai citati casi di vaccinazioni raccomandate – pur sempre se sia accertato un nesso di causalità tra somministrazione del vaccino e menomazione permanente – completano il “patto di solidarietà” tra individuo e collettività in tema di tutela della salute e rendono più serio e affidabile ogni programma sanitario volto alla diffusione dei trattamenti vaccinali, al fine della più ampia copertura della popolazione.

7.– Non vi sono ragioni per non estendere al caso ora in esame e alle questioni di legittimità costituzionale in esso sollevate le affermazioni ricavabili dalla ricordata giurisprudenza di questa Corte.

La vaccinazione antinfluenzale rientra a pieno titolo tra quelle raccomandate.

La verifica di tale condizione è un passaggio essenziale del giudizio di questa Corte. Rispondere alla domanda se, analogamente a quanto accertato in relazione ad altre specifiche vaccinazioni raccomandate, anche per quella antinfluenzale sia stata e sia posta in atto, da parte delle autorità sanitarie, una effettiva campagna informativa consente, infatti, di verificare il rilievo che assume, in tal caso, la tutela della salute anche collettiva.

Questa Corte non può quindi esimersi da una analisi mirata sulle peculiarità della singola raccomandazione di cui si faccia questione, non potendo limitarsi ad estendere, senza una verifica caso per caso, i pur chiari principi della propria giurisprudenza a qualunque indicazione di profilassi proveniente dalle autorità pubbliche.

In questa prospettiva, il carattere della vaccinazione antinfluenzale quale trattamento sanitario raccomandato può emergere alla luce della sussistenza di una serie di atti, corrispondenti a quelli già individuati da questa Corte nella sua giurisprudenza: insistite e ampie campagne anche straordinarie di informazione e raccomandazione da parte delle autorità sanitarie pubbliche nelle loro massime istanze; distribuzione di materiale informativo specifico; informazioni contenute sul sito istituzionale del Ministero della salute; decreti e circolari ministeriali; piani nazionali di prevenzione vaccinale; oppure la stessa legge (come accadeva, ad esempio, nel caso relativo alla vaccinazione poliomielitica, a suo tempo raccomandata dalla legge 30 luglio 1959, n. 695, recante «Provvedimenti per rendere integrale la vaccinazione antipoliomielitica») (si vedano, ancora, le sentenze n. 107 del 2012, n. 423 del 2000 e n. 27 del 1998).

Nel caso specifico della vaccinazione antinfluenzale, di cui si tratta nel giudizio a quo, sono in particolare rilevanti i Piani nazionali di prevenzione vaccinale (da ultimo, il Piano nazionale prevenzione vaccinale 2017-2019), che, affiancando la vaccinazione antinfluenzale ad altri tipi di vaccinazioni raccomandate e indicando i rispettivi obiettivi di copertura, definiscono la complessiva programmazione vaccinale; le raccomandazioni del Ministero della salute adottate specificamente, per ogni stagione, con riferimento alla vaccinazione antinfluenzale (da ultimo, “Prevenzione e controllo dell’influenza: raccomandazioni per la stagione 2017-2018”); le campagne informative istituzionali del Ministero della salute, oltre che delle Regioni.

7.1.– Alla luce di tali considerazioni, la collettività deve dunque sostenere i costi del pregiudizio individuale, anche nel caso in cui la menomazione permanente sia derivata dalla vaccinazione antinfluenzale. Sarebbe del resto irragionevole riservare a coloro che hanno aderito alle ricordate raccomandazioni delle autorità sanitarie pubbliche un trattamento deteriore rispetto a quello riconosciuto a quanti abbiano ubbidito ad un precetto (nello stesso senso, con riferimento alla vaccinazione contro la poliomielite, la sentenza n. 27 del 1998). E la traslazione sulla collettività delle conseguenze negative eventualmente derivanti dalla vaccinazione antinfluenzale (pur sempre alle condizioni e nei limiti previsti dalla legge n. 210 del 1992) consegue all’applicazione dei principi costituzionali di solidarietà (art. 2 Cost.), di tutela della salute anche collettiva (art. 32 Cost.) e di ragionevolezza (art. 3 Cost.), oltre a completare, in termini che rendono più serio e affidabile ogni programma sanitario volto alla diffusione dei trattamenti vaccinali, il ricordato “patto di solidarietà” tra individuo e collettività, al fine della più ampia copertura della popolazione.

Né si può trascurare, ancora a giustificazione della traslazione a carico della collettività dell’indennizzo in questione, che la più ampia sottoposizione a vaccinazione quale profilassi preventiva può notevolmente alleviare il carico non solo economico che le epidemie influenzali solitamente determinano sul sistema sanitario nazionale e sulle attività lavorative.

7.2.– Osserva l’Avvocatura generale dello Stato che, in caso di accoglimento del petitum come formulato dalla Corte d’appello rimettente, resterebbero insolute e incerte una serie di questioni che solo il legislatore potrebbe, nella sua discrezionalità, definire, in particolare quella relativa ai destinatari dell’estensione dell’indennizzo.

L’obiezione non coglie nel segno.

Le raccomandazioni delle autorità sanitarie in materia di vaccinazione antinfluenzale riguardano, in primo luogo, specifiche categorie di soggetti a rischio, in relazione ai quali la vaccinazione è espressamente raccomandata a fronte o di un’età avanzata o di particolari condizioni di salute; in secondo luogo, determinate categorie di operatori e lavoratori, per le quali la vaccinazione, oltre alla salvaguardia della salute individuale, ha il duplice scopo di proteggere quanti entrano con loro in contatto e di evitare l’interruzione di servizi essenziali per la collettività; in terzo luogo, coloro che convivono con soggetti a rischio, venendo anche qui in rilievo la necessità di tutela non solo individuale. Per queste categorie, il recente aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza (decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017, recante «Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502»), il Piano nazionale di prevenzione vaccinale (2017-2019) e le raccomandazioni ministeriali (2017-2018) prevedono l’offerta gratuita del vaccino antinfluenzale. L’individuazione specifica di tali categorie, nell’ambito della generalità della popolazione, ha, dunque, questo obiettivo principale, mentre non potrebbe ovviamente servire a delimitare l’ambito dei possibili destinatari dell’indennizzo.

D’altra parte, le campagne di informazione e sensibilizzazione tese alla più ampia copertura vaccinale coinvolgono inevitabilmente la generalità della popolazione, a prescindere da una pregressa e specifica condizione individuale di salute, di età, di lavoro o di convivenza: giacché, anche in questo caso, l’applicazione del trattamento consente di tutelare sia la dimensione individuale della salute, sia quella collettiva, impedendosi l’eventuale contagio fra i soggetti non a rischio e quelli a rischio e contribuendosi in tal modo anche alla protezione di coloro che non possono ricorrere alla vaccinazione a causa della propria specifica condizione di salute.

7.3.– In definitiva, alla luce dei principi individuati dalla giurisprudenza di questa Corte – che fa espresso riferimento, ai fini del riconoscimento del diritto all’indennizzo, alla tutela della salute collettiva – il fatto che la raccomandazione sia accompagnata, per alcune categorie di soggetti, dalla gratuità della somministrazione, non potrebbe fondare alcuna limitazione del novero dei destinatari dell’indennizzo.

La specifica posizione di tali categorie di soggetti non elide affatto il rilievo collettivo che la tutela della salute assume anche nei confronti della popolazione in generale, la vaccinazione di tutti e di ciascuno contribuendo all’obiettivo della più ampia copertura, perseguito attraverso la raccomandazione. Del resto, se i vincoli di ordine finanziario possono giustificare limitazioni del novero dei soggetti cui la vaccinazione, in quanto inserita nei livelli essenziali di assistenza, sia somministrabile gratuitamente, di certo essi non giustificano alcun esonero dall’obbligo d’indennizzo, in presenza delle condizioni previste dalla legge.

Va pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992 nella parte in cui non prevede il diritto ad un indennizzo, alle condizioni e nei modi stabiliti dalla medesima legge, a favore di chiunque abbia riportato lesioni o infermità, dalle quali sia derivata una menomazione permanente della integrità psico-fisica, a causa della vaccinazione antinfluenzale.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni di emoderivati), nella parte in cui non prevede il diritto all’indennizzo, alle condizioni e nei modi stabiliti dalla medesima legge, nei confronti di coloro che si siano sottoposti a vaccinazione antinfluenzale.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2017″.

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